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Verfassungsgericht Brandenburg
Jägerallee 9-12
14469 Potsdam 

Betreff: Antrag auf einstweilige Anordnung - Eilsache

Nauen, den 17.03.2014

Antragssteller: Kreisverband Havelland der Piratenpartei Deutschland, vertreten durch den Vorstand, dieser vertreten durch seinen Vorsitzenden Raimond Heydt, Mittelstraße 47, 14641 Nauen. Nach Satzung §11 Abs. 2 des Kreisverbandes Havelland der Piratenpartei Deutschland, wird der Kreisverband nach innen und außen von mindestens zwei Vorstandsmitgliedern gemeinsam vertreten. Darunter müssen sich mindestens der Vorsitzende, der Generalsekretär oder der Schatzmeister befinden. 

Antragsgegner: Wahlleiter Landkreis Havelland, Lothar Marquardt, Platz der Freiheit 1, 14712 Rathenow

Antragsbegehren: Das Gericht möge den Antragsgegner verpflichten formlos gesammelte Unterstützungsunterschriften im Sinne des § 28a Absatz 1 und Absatz 2 Brandenburger Kommunalwahlgesetz (BbgKWahlG) als gültig anzuerkennen, insofern der Wahlvorschlagsträger, der unterstützte Wahlvorschlag und der Unterstützer eindeutig zu identifizieren sind und die Wahlberechtigung anhand der angegebenen persönlichen Daten des Unterstützers zweifelsfrei festgestellt werden kann.

Zur Begründung:

'''Zusammenfassung: Durch die Regelungen des § 28a BbgKWahlG wird die Teilnahme an Wahlen durch den Antragsteller auf unzulässige Art und Weise erschwert. Für die im § 28a Abs. 1 und  Abs. 2 BbgKWahlG gesetzten Unterschriftsquoren existiert keine qualifizierte Notwendigkeit. Die Regelungen verletzen die Wahlgrundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl und das in Artikel 22 Abs.1 Satz 1 der Landesverfassung verbriefte passive Wahlrecht. Der Antragsteller wird gegenüber anderen Parteien, welche von der Regelung des § 28a Abs.7 BbgKWahlG profitieren, benachteiligt. Der § 28a Abs. 4 BbgKWahlG setzt darüber hinaus eine unverhältnismäßig hohe Hürde. Es ist nicht stichhaltig begründbar, wieso bei Kommunalwahlen eine höhere formale Hürde gelten soll, als bei Wahlen zum Landtag. Die geforderten Unterstützer sind da, es sind die gesetzlichen Regelungen des §28a Abs. 4 BbgKWahlG, welche die Unterstützer dabei behindern ihre Unterstützung kundzutun. Erschwerend kommt hinzu, dass die verwaltungstechnische Umsetzung des §28a Abs. 4 BbGKWahlG mit Mängeln behaftet ist. Die Sache ist eilbedürfitig, da die Unterschriften bis zum 67. Tag vor der Wahl (19.03.2014) 16.00 Uhr bei den Wahlbehörden eingereicht werden müssen und voraussichtlich am 27.03.2014 über eine Zulassung zur Wahl entschieden wird.'''


Im einzelnen:
Am 25.05.2014 finden in Brandenburg Kommunalwahlen statt. Der Antragsteller hat am 11.02.2014 Kandidaten für den Kreistag Havelland in allen 4 Wahlkreisen aufgestellt. Da der Antragsteller bislang in keinem nach § 28 a Abs. 7 BbgKWahlG maßgeblichen Parlament vertreten ist, muss er nach § 28a Abs. 1 und 2 BbgKWahlG Unterstützungsunterschriften sammeln. Die persönliche, überprüfbare Unterschrift der wahlberechtigten Personen ist nach § 28a Abs. 4 BbgKWahlG bis 16 Uhr des 67. Tages vor der Wahl (19.03.2014) bei einer Wahlbehörde im Landkreis zu leisten. Die Unterschrift kann auch gegenüber einer anderen zur Beglaubigung der Unterschrift ermächtigten Stelle auf einer Unterschriftenliste geleistet werden. Der Antragssteller hat am 11.03.2014 je 30 unbeglaubigte Unterstützungsunterschriften für die Wahlkreise 2, 3 und 4 beim Antragsgegner eingereicht. 30 weitere unbeglaubige Unterstützungsunterschriften für den Wahlkreis 1 wurden am 17.03.2014 beim Antragsgegner eingereicht. Mit mail vom 12.03.2014 teilt der Antragsgegner mit, dass die eingereichten Unterschriftenlisten nicht den Anforderungen des § 28a BbgKWahlG entsprechen und daher bei der Entscheidung über die Zulassung der Wahlvorschläge nicht gewertet werden könnten. Am selben Tag beantragte der Antragsteller eine einstweilige Anordnung beim Verwaltungsgericht mit einem zu diesem  Antrag vor dem Landesverfassungsgericht identischen Antragsbegren (VG 1 L 186/14). Der Antrag wurde mit Verweis auf die fehlenden Voraussetzungen nach § 123 Abs.1 Satz 2 VwGO abgelehnt. Fernmündlich wurde am 13.03.2014 durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht Hamm mitgeteilt, dass ein Vorlagebeschluss durch die Kammer im Zuge der einstweiligen Anordnung nicht möglich sei, da die damit verbundene Aussetzung des Verfahrens mit dem Wesen eines Eilverfahrens nicht vereinbar sei. Gleichwohl werden im Beschluss zumindest die verfassungsrechtlichen Bedenken des Antragstellers zum § 28a Abs.4 als "überdenkenswerte Überlegungen" anerkannt.

Durch die Regelung des § 28a Absatz 4 BbgKWahlG wird die Ausübung des passiven Wahlrechts unserer Kandidaten und die Teilnahme an Wahlen durch Antragsteller auf unzulässige Art und Weise erschwert. 

Das passive Wahlrecht ist ein hohes Gut. Es wird durch die allgemeine Menschenrechtskonvention, das Grundgesetz und die Landesverfassung Artikel 22 Abs. 1 geschützt. Zwar räumt die Landesverfassung dem Gesetzgeber in Artikel 22 Abs. 5 ausdrücklich das Recht ein, das passive Wahlrecht zu beschränken. Aber eine Einschränkung von elementaren demokratischen Grundrechten darf nicht willkürlich vorgenommen werden. Sie muss zur Sicherung anderer Güter notwendig und dem Zwecke nach verhältnismäßig sein. 
Die Erfordernis nach § 28a Abs. 4 BbgKWahlG ist nicht notwendig und setzt eine unverhältnismäßig hohe Hürde. 
Im Kommentar zum Brandenburger Kommunalwahlgesetz von Schumacher und Dr. Nobbe heißt es zur Begründung der Norm, dass "die Unterstützer ihre Unterschriften frei von äußerem Druck leisten" können. Die Einwirkung durch Druck, Überredung, Bedrängung,Täuschung oder andere unzulässige Mittel soll weitestgehend ausgeschlossen werden. "Außerdem sichern die Verfahrensregeln auf besondere Weise die Ordnungsmäßigkeit und Ernsthaftigkeit der Unterschriftsleistungen."

Die Teilnahme an Wahlen durch den Antragsteller wird durch § 28a Abs. 4 BbgKWahlG über die allgemeine Erfordernis von Unterstützungsunterschriften der Absätze 1 und 2 hinaus zusätzlich erschwert. Es steht dem Gesetzgeber nicht zu nach Gutdünken darüber zu entscheiden, in wie weit Grundrechte gewährt werden oder nicht. Für eine Einschränkung des passiven Wahlrechts und den Vorgriff auf die Entscheidung des Wählers bedarf es zwingender Gründe, einer qualifizierten Notwendigkeit. Wären die dargelegten Gründe zwingend oder gäbe es diese qualifizierte Notwendigkeit, sollten sich analoge Regelungen im Landeswahlgesetz oder Bundesewahlgesetz finden. Bundestag und Landtag haben im Gegensatz zu den kommunalen Vertretungen Gesetzgebungsfunktion und ihre Bedeutung und Kompetenzen gehen weit über die kommunaler Vertretungen hinaus. Analoge Regelungen sind dort aber nicht zu finden. § 24 BbgLWahlG z.B. fordert 100 Unterstützungsunterschriften für eine Wahlkreiskandidatur zum Landtag. Diese können jedoch frei gesammelt werden und müssen nicht, wie bei der Kommunalwahl, vor der Wahlbehörde, oder einer anderen zur Beglaubigung der Unterschrift ermächtigten Stelle geleistet werden. Die Rechtfertigungsgründe für den § 28a Abs. 4 BbgKWahlG ergeben sich nur scheinbar aus der Sache selbst. Es sind vielmehr vorgeschobene Gründe, um eine von der Sache her nicht notwendige Hürde zu legitimieren. Es ist schlicht absurd, dass bei Kommunalwahlen eine höhere formale Hürde gelten soll, als bei Wahlen zum Landtag oder zum Bundestag. 
Darüber hinaus können "Unterstützer" natürlich auch weiterhin vor Betreten des Rathauses überredet, genötigt, bestochen etc. werden. Und die Ernsthaftigkeit einer geleisteten Unterstützungsunterschrift muss auch nicht zusätzlich durch Überwindung künstlicher Hürden vor Unterschriftsleistung bekräftigt werden. 

Die Unterschriftsquoren sind zwar nominal kleiner als bei überregionalen Wahlen, aber die Hürde ist faktisch erheblich höher. Der Verweis im einschlägigen Kommentar auf die, z.B. zu Kreiswahlvorschlägen zum Landtag, vergleichsweise geringen Unterschriftsquoren geht an der Sache vorbei. Im Landkreis Havelland liegen z.B. zweieinhalb Landtagswahlkreise. Es werden also um flächendeckend zu Kreistag anzutreten rund halb so viele Unterstützungsunterschriften benötigt, wie um flächendeckend Kandidaten zum Landtag aufzustellen. Ob eine Unterschrift frei gesammelt werden kann oder "beglaubigt" werden muss, macht aber einen gewaltigen Unterschied. Eine Unterschrift vor dem Amt wiegt mindestens 10 frei gesammelte Unterschriften auf. Frei sammeln bedeutet, die Menschen für eine Unterstützung dort abholen zu können wo sie sind. Der Besuch, der zum Kaffe trinken kommt, der Nachbar am Gartenzaun, der Passant auf der Straße, vor dem Supermarkt, etc. Um diesen Unterschied zu demonstrieren ist der Antragssteller kürzlich auf die Straße gegangen und hat in insgesamt 8 Stunden die persönliche, überprüfbare Unterschrift von 4 x 30 wahlberechtigten Personen aus jedem der 4 Wahlkreise gesammelt. Die geforderten Unterstützer sind da, es sind die gesetzlichen Regelungen des §28a Abs. 4 BbgKWahlG, welche die Unterstützer dabei behindern ihre Unterstützung kundzutun.

Die Unverhältnismäßigkeit wird besonders deutlich, wenn die verwaltungstechnische Umsetzung des §28a Abs. 4 BbGKWahlG durch die Wahlbehörden zusätzlich mit Mängeln behaftet ist. Besonders problematisch ist, dass die lokale Umsetzung der Verfahren im Rahmen Kreistagswahl nicht klar definiert sind. Nach den Aufstellungsversammlungen übermittelt der Kreiswahlleiter zwar unverzüglich die notwendigen Formblätter nach §28a an die 13 Körperschaften im Landkreis Havelland . Aber jeder Körperschaft handhabt den Umgang mit diesem Formblättern anders. Wo diese Listen ausliegen und wann sie unterschrieben werden können wird nicht veröffentlicht. Ferner variieren die Öffnungszeiten bzw. Sprechzeiten erheblich und sind teilweise lächerlich gering. Lokale Stellen weigern sich ausserhalb ihrer Sprechzeiten Unterstützungsunterschriften entgegenzunehmen, wie z.B. In Schönwalde mit Sprechzeiten von z.B. Dienstags 9:00-12:00 und 15:00-19:00 Uhr und Donnerstag 7:30-12:00 Uhr. Das ein Unterstützer dort schnell 30 min oder gar über eine Stunde warten muss, um seine Unterschrift leisten zu können ist aus Sicht der Antragssteller schlicht unzumutbar. Hinzu kommt, dass das Wissen um die Rechtsgrundlagen bei Wahlleitungen vor Ort, und vor allem bei ausführenden Mitarbeitern, mitunter nur mangelhaft vorhanden ist. Da wird dann auch schon mal fälschlicher Weise erzählt, man darf nur den Wahlvorschlag zur SVV oder zum Kreistag unterstützen, wie z.B. am 06.03.2014 in Premnitz bei Monique Awe oder am gleichen Tag in Nauen bei Elke Fiege geschehen. 
Der Antragsteller bestreitet allgemein das Vorliegen einer qualifizierten Notwendigkeit für eine Hürde im Sinne des §28a Abs.1 und 2 BbgKWahlG.
Die Unterschriftsquoren berühren den in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 22 Abs. 3 Satz 1 LV verankerten Verfassungsgrundsatz der Gleichheit der Wahl sowie die Garantie des passiven Wahlrechts im Sinne des Art. 22 Abs.1 Satz 1 LV. Unterschriftsquoren sollen dem Nachweis der Ernsthaftigkeit der Kandidatur und dem Ausscheiden nicht ernst gemeinter oder von vornherein aussichtsloser Wahlvorschlagsträger und Wahlbewerber dienen. Im Ergebnis sollen also solche Wahlvorschläge zu Wahl zugelassen werden, von denen vermutet werden kann, dass hinter ihnen eine politisch ernst zu nehmende Gruppe von Wahlberechtigten steht. Allerdings müssen die mit Unterschriftsquoren verbundenen Zulassungsbeschränkungen, die bereits vor der Stimmabgabe der Wähler wirksam werden, in einem Eng bemessenen Rahmen bleiben, um der Wählerentscheidung möglichst wenig vorzugreifen. 

Die Piratenpartei Deutschland ist eine anerkannte Partei. Sie ist von der Anzeigenpflicht nach § 29 BbgKWahlG befreit und nimmt regelmässig an Wahlen in der gesamten Bundesrepublik teil. Sie ist in 4 Landtage und eine Vielzahl kommunaler Vertretungen gewählt worden. Vielleicht haben PIRATEN weniger Erfolg als andere Parteien, aber die Ernsthaftigkeit der Wahlvorschläge unterscheidet sich in Nichts von der Ernsthaftigkeit der politischen Konkurrenz. Allein das formale Prozedere ohne die Unterstützungsunterschriften setzt eine gewisse Ernsthaftigkeit voraus, um erfolgreich bewältigt werden zu können. Bei Parteien, die nach § 29 BbgKWahlG bereits von der Anzeigenpflicht befreit sind, sollte sich die Frage nach der Ernsthaftigkeit der Wahlvorschläge nicht mehr stellen.

Die Praxis hat dem Antragsteller ferner deutlich gezeigt, dass Unterstützungsunterschriften in der überwiegenden Anzahl der Fälle nichts mit Unterstützung der politischen Ziele des Antragsstellers zu tun haben. Menschen unterstützen unsere Wahlvorschläge deshalb, weil sie der Meinung sind, dass demokratische Parteien auch an demokratischen Wahlen teilnehmen können. Auf unseren Unterstützungslisten, frei gesammelt oder beglaubigt, finden sich Parteimitglieder anderer Gruppierungen, genauso wie politische Mitbewerber bei der anstehenden Kommunalwahl oder Menschen die das politische Programm der PIRATEN ausdrücklich ablehnen. Das Demokratieverständis vieler Bürger ist offensichtlich weit besser ausgeprägt als das ihres Gesetzgebers.

Wie aussichtsreich muss ein Wahlvorschlag sein, um zugelassenen zu werden? Gemessen an den Zulassungshürden von Wahlvorschlägen bei Landtags- oder Bundestagswahlen, dürfte bei Kommunalwahlen kein Einzelbewerber und erst recht keine Partei von vornherein aussichtlos sein, da vergleichsweise wenige Wähler benötigt werden um ein Mandat zu erlangen. Bei der letzten Kommunalwahl im Havelland gab es 61.735 Wähler, die über 56 Mandate entschieden haben. Ungültige Stimmen rausgerechnet, haben durchschnittlich knapp 1100 Wähler über ein Mandat entschieden. Um im gesamten Havelland tatsächlich zur Wahl antreten zu können, werden 120 Unterstützungsunterschriften benötigt. Über 10% der durchschnittlich für ein Kreistagsmandat benötigten Wähler! Ein erfolgreicher Kreiswahlvorschlag zum Landtag benötigte bei der letzten Landtagswahl hingegen circa 10.000+ Stimmen, aber nur 100 Unterstützer im Vorfeld. Also rund 1% der für den Erfolg notwendigen Wähler. Die Hürde zur Kommunalwahl ist gemessenen an der Erfolgschance eines Wahlvorschlags bereits 10x höher als zur Landtagswahl. Wenn man die Hürde "Amtseintrag" aus der Praxis heraus vorsichtig mit der Wichtung 1 zu 10 ansetzt, d.h. eine Unterschrift im Rathaus kostet den Aufwand von 10 freigesammelten Unterschriften, dann liegt die relative Hürde zur Zulassung bei der Kommunalwahl 100x höher als bei der Landtagswahl ! Gemessenen an seiner Erfolgswahlscheinlichkeit im Vergleich zu Bundestagswahlen liegt die Hürde für die Zulassung eines Wahlvorschlages bei Kommunalwahlen noch einmal rund doppelt so hoch. Die Hürde ist hier circa 20x bzw. 200x höher. Gemessen an der Erfolgswahrscheinlichkeit eines Wahlvorschlages hat der Gesetzgeber folglich bereits mit § 28a Abs. 1 und 2 jegliche Verhältnismäßigkeit verloren.

Zusammengefasst: Umso unwahrscheinlicher der Erfolg eines "alternativen" Wahlvorschlags, desto großzügiger die Regelung bei der Zulassung von Wahlvorschlägen im Wahlgesetz. Oder andersherum, um so wahrscheinlicher, dass ein "alternativer" Wahlvorschlag tatsächlich zum Erfolg führt, umso höher die Hürde vor Zulassung. 

Bleibt die Zersplitterung und die Absicherung einer arbeits- und handlungsfähigen Vertretung. Zunächst ist festzuhalten, dass Kommunalwahlen in Brandenburg reine Personenwahlen sind. Mit dem Wegfall der Sperrklauseln wurde bereits allgemein anerkannt, dass ehrenamtliche Kommunalvertretungen anders funktionieren als "Vollzeitparlamente". Sie haben im Bereich der Selbstverwaltung eine vergleichsweise geringe Rechtssetzungskompetenz. Im Bereich pflichtiger Aufgaben arbeiten die lokalen Verwaltungen teilweise sogar weisungsgebunden ohne Entscheidungsrecht der Vertretungen. Umgangssprachlich ausgedrückt. Kommunal ist egal, ob der Bäcker, der Arzt und die Kassiererin oder der Fleischer, die Apothekerin und Autohändler gewählt werden. 

Darüber hinaus liegt in der Regelung des  §28a Abs.7 BbgKWahlG eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes vor. Der Antragsteller wird gegenüber anderen Parteien, welche von der Regelung des §28a Abs.7 BbgKWahlG profitieren, benachteiligt. 

Auch etablierte Parteien hätten mit Sicherheit an dem einen oder anderen Ort große Probleme, die im Kommunalwahlgesetz geforderten Unterstützungsunterschriften vor einer Wahlbehörde beisammen zu bekommen. Dies gilt insbesondere in Wahlkreisen und Wahlgebieten, wo bislang kein gewählter Vertreter existiert.

Die Sache ist eilbedürfitig, da die Unterschriften bis zum 67. Tag vor der Wahl (19.03.2014) 16.00 Uhr bei den Wahlbehörden eingereicht werden müssen und voraussichtlich am 27.03.2014 über eine Zulassung zur Wahl entschieden wird.


Raimond Heydt (Vorsitzender) Rainer Kieker (Beisitzer)

Anlagen: 
Beschluss zu VG 1 L 186/14
Eingangsbestätigung der Blätter mit Unterstützungsunterschriften vom 10.03.2014 in den Wahlkreisen 2,3 und 4 (vollständige Listen in Kopie bei der Verfahrensakte VG 1 L 186/14)
mail des Antragsgegners vom 12.03.2014